เจาะปัญหาระบบราชการ: ประเทศไทยกับทางออกของความเหลื่อมล้ำ
จากรายงานของ The Credit Suisse Global Wealth Report 2018 ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูงเป็นอันดับ 1 ของโลก หลังจากเคยได้อันดับ 3 เมื่อ 2 ปีก่อน ในรายงานระบุว่า มีคนไทยแค่ 1% เท่านั้นที่ถือครองความมั่งคั่งถึง 66.9% ของทรัพย์สินรวมทั้งประเทศ
>> "รวยกระจุก จนกระจาย" ไทยกลายเป็นแชมป์เหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอันดับ 1 ของโลก
ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องที่ถูกพูดถึงมานานหลายปีแล้วในสังคมไทย เพียงแต่ส่วนใหญ่มักจะถูกพูดถึงเฉพาะในเชิงเศรษฐกิจเท่านั้น ทว่าความเหลื่อมล้ำแท้จริงแล้วมีมิติที่ลึกกว่านั้นมากและเกี่ยวโยงกับปัญหาในระดับโครงสร้างอีกมากมาย
จากงานเสวนา Thammasat Resolution Talk ตั้งโจทย์ - ตอบอนาคต: การกระจายอำนาจและปฏิรูประบบราชการ S! News พบว่า สาเหตุหนึ่งที่ก่อให้เกิดปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำ ทั้งในเรื่องของรายได้และการกระจุกตัวของทรัพยากร นั้นมาจากวิธีการกระจายอำนาจที่ไม่ทั่วถึงของ “ระบบราชการไทย” – ภาพสะท้อนของอุดมการณ์อำนาจนิยมที่ส่งผลโดยตรงต่อวิธีคิดของคนในสังคมมาอย่างยาวนาน
ความเหลื่อมล้ำ อำนาจนิยม และกับดักรายได้ปานกลาง: ความท้าทายบนทางสามแพร่ง
จากข้อมูลของ รศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ความเหลื่อมล้ำทางด้านเศรษฐกิจของไทยจะสังเกตเห็นได้อย่างชัดเจนเมื่อเรานำแหล่งที่มาของรายได้ของคนจากแต่ละชนชั้นมาเปรียบเทียบกัน รายได้หลักของกลุ่มคนที่รวยที่สุดในไทย 1 เปอร์เซ็นต์ไม่ได้มาจาก “แรงงาน” แต่มาจากการต่อยอดของ “สินทรัพย์” เดิมที่ตัวเองมีอยู่ หากลองตีออกมาเป็นตัวเลข คนกลุ่มนี้สร้างรายได้ให้กับชาติมากถึง 20 เปอร์เซ็นต์ (ตัวเลขเมื่อปี 2544 ซึ่งปัจจุบันก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปมากนัก) มีแค่กลุ่มคนจนเท่านั้นที่มีรายได้หลักมาจากแรงงาน คนกลุ่มนี้คิดเป็นสัดส่วน 50 เปอร์เซ็นต์ของประชากร ทว่าสามารถสร้างรายได้ให้กับชาติเพียงแค่ 15 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น นัยดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าทรัพยากรทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่กระจุกอยู่ในมือและถูกส่งต่อให้คนจำนวนไม่กี่คนเท่านั้น
>> รัฐบาลโต้รายงานความเหลื่อมล้ำเป็น "ข้อมูลเก่า" ยืนยันมุ่งมั่นกระจายรายได้ต่อเนื่อง
หลังจากที่ The Credit Suisse ปล่อยรายงานเรื่องความเหลื่อมล้ำของไทยออกมา ทางด้านนายพุทธิพงษ์ ปุณณกันต์ รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมืองออกมาโต้ว่า ผลของรายงานดังกล่าวถูกวิเคราะห์โดยใช้ข้อมูลเก่าตั้งแต่เมื่อปี 2549 ทำให้ผลลัพธ์ที่ได้มีความคลาดเคลื่อน ซึ่งทาง รศ.ดร.อภิชาต ได้แย้งว่า สาเหตุที่ทาง The Credit Suisse ต้องใช้ข้อมูลเก่านั่นก็เพราะหน่วยงานรัฐไม่ยอมเปิดเผยข้อมูลเรื่องทรัพย์สินส่วนบุคคล และเมื่อสำรวจวิธีที่หน่วยงานรัฐใช้เพื่อวัดเรื่องความเหลื่อมล้ำ โดยเฉพาะการเก็บข้อมูลเรื่องรายได้ จะพบว่าการสำรวจดังกล่าวให้ผลลัพธ์ที่ค่อนข้างคลาดเคลื่อนจากความเป็นจริงอยู่มาก เนื่องจากใช้วิธีเก็บข้อมูลแบบสอบถามแบบเซอร์เวย์
“เวลาจะเก็บข้อมูลเรื่องรายได้ของคนรวย เราไม่สามารถเดินไปเคาะเรียกเขาแล้วถามเขาว่าเขามีรายได้เท่าไหร่ มันเข้าถึงคนรวยได้น้อยมาก ใครล่ะจะอยากบอกความจริงตรงนี้ … แต่มีงานวิจัยอีกชิ้นที่วิเคราะห์โดยใช้ข้อมูลภาษีเงินได้บุคคลที่เราต้องยื่นให้สรรพากรทุกปี ร่วมด้วยกันกับข้อมูลเซอร์เวย์ อันนี้สามารถเข้าถึงตัวเลขที่แท้จริงได้มากกว่า ซึ่งผลปรากฏว่าอัตราความเหลื่อมล้ำมันเพิ่มขึ้นจริงๆ”
ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไม่ได้จำกัดอยู่แค่ในเรื่องของการกระจายรายได้เท่านั้น ทว่ายังมีกับดักชั้นที่สองที่เรียกว่า “กับดักรายได้ปานกลาง” ซ้อนอยู่อีก รศ.ดร.อภิชาตอธิบายว่า นี่คือผลลัพธ์ของการที่สังคมไทยเริ่มก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงวัย เป็นเหตุให้จำนวนแรงงานของเราลดน้อยลงเรื่อยๆ ในอนาคต นั่นหมายความว่าแรงงานของไทยจะต้องมีต้นทุนราคาที่สูงขึ้น ปัจจุบัน ไทยทำหน้าที่เป็นเสมือนโรงงานรับจ้างทำสินค้าส่งออก ทว่าเราไม่มีเทคโนโลยีหรือยี่ห้อที่เป็นของเราเอง สิ่งเดียวที่เราขายคือ “แรงงาน” ซึ่งทางแก้เดียวของปัญหานี้จำเป็นต้องอาศัยการเข้าแทรกแซงของรัฐโดยการทำสิ่งที่เรียกว่า Industrial Upgrading (การพัฒนาอุตสาหกรรม) เท่านั้น เพื่อสร้างยี่ห้อและทำการฝึกฝนแรงงาน นี่เป็นสิ่งที่ตลาดไม่สามารถทำเองได้ จำเป็นต้องพึ่งรัฐให้มีบทบาทนำเพื่อส่งเสริมภาคธุรกิจของไทย
กับดักอย่างสุดท้ายที่สำคัญที่สุดและอยู่คู่กับสังคมไทยมาอย่างยาวนาน ต้นตอสำคัญที่ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย นั่นก็คือ “ระบบราชการ” ที่รัฐใช้เพื่อบริหารอำนาจและจัดการสังคม รศ.ดร.อภิชาตชี้ให้เห็นถึงจุดบอดที่สำคัญที่สุดของระบบนี้ นั่นก็คือการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่รัฐส่วนกลางอย่างเบ็ดเสร็จ ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการกระจายอำนาจให้แต่ละหน่วยงานปกครอง เวลาที่เกิดการต่อสู้ทางการเมือง ผู้ที่สามารถยึดรัฐส่วนกลาง (กรุงเทพฯ) นั่นหมายความว่าเขาผู้นั้นย่อมจะได้รับอภิสิทธิ์ในการบริหารอำนาจทั้งหมดของประเทศ การลดทอนอำนาจของส่วนกลางโดยใช้วิธีการกระจายอำนาจที่ลึกและรอบด้านเท่านั้น ถึงจะพาเราออกจากกับดักทางความคิดที่เรียกว่า “อำนาจนิยม” นี้ได้
การกระจายอำนาจที่ไม่ทั่วถึง: เจาะปัญหาระบบราชการไทย
ศาสตราจารย์ เกษียร เตชะพีระ ได้ให้คำอธิบายเรื่องระบบการบริหารอำนาจของรัฐไทย โดยเปรียบว่าเป็น “พีระมิดแบบกระจายตัว” นั่นคือมีการรวมศูนย์อำนาจ แต่ทว่าไร้เอกภาพ การพัฒนาสังคมในระดับชุมชนจึงเกิดขึ้นได้ยากเนื่องจากหน่วยงานท้องถิ่นถูกบีบรัดด้วยกฎระเบียบของส่วนกลาง ทำให้ปัญหาที่เกิดขึ้นหลายอย่างไม่สามารถถูกแก้ได้อย่างทันท่วงที สำหรับ คุณพงษ์ศักดิ์ ยิ่งชนม์เจริญ นายกเทศมนตรีนครยะลา จังหวัดยะลา หนึ่งในวิทยากรภายในงาน นั่นคือสิ่งจำเป็นที่จะต้องถูกปฏิรูปนอกเหนือไปจากการกระจายอำนาจ จะทำแยกกันไม่ได้
“ยะลามีปัญหาเรื่อง GPP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด) ที่ลดลงเนื่องจากปัญหาความรุนแรง ทั้งๆ ที่เรามีทรัพยากรทางการเกษตรมากมาย แต่เราไม่สามารถพัฒนาหรือต่อยอดไปได้เลย เพราะส่วนกลางเขามองไม่เห็นรายละเอียดในจุดนี้ ท้องถิ่นเลยต้องมาคิดกันเองว่าจะแก้ปัญหาเรื่องปากท้องของคนในพื้นที่อย่างไร เราก็ตัดสินใจที่จะจ้างมหาวิทยาลัยเข้ามาเพื่อช่วยผลิตงานวิจัยที่คนในพื้นที่จะสามารถนำไปต่อยอดใช้เพื่อเพิ่มรายได้ได้ แต่พอเราเริ่มทำ เราก็เจอข้อจำกัดจากหน่วยงานตรวจสอบทันที กฎระเบียบของส่วนกลางไม่อำนวยให้ท้องถิ่นสามารถทำอะไรได้เองเลยทั้งๆ ที่เราพร้อมทำงานตลอดเวลา แต่ติดเรื่องข้อบังคับต่างๆ ของระบบ คือการจะสร้างความเปลี่ยนแปลงในชุมชนมันต้องเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและต้องยืดหยุ่นพร้อมเปลี่ยนแปลงเวลามีอะไรใหม่ๆ เข้ามา แต่ปัจจุบัน เราจะทำอะไรต้องยึดเอาตามแผนพัฒนาฯ ต้องทำประชาคมก่อน ซึ่งมันรอไม่ได้ ท้องถิ่นเลยถูกมองว่าไม่พยายามช่วยเหลือประชาชน แต่อันที่จริงเราถูกสร้างเงื่อนไขเพื่อให้เราไม่สามารถแก้ปัญหาให้ชาวบ้านได้ต่างหาก”
ในทัศนะของคุณพงษ์ศักดิ์ ให้เหตุผลเพิ่มเติมว่าทำไมหน่วยงานท้องถิ่นถึงควรเป็นคีย์หลักในการสร้างการเปลี่ยนแปลงในแต่ละชุมชน นั่นก็เพราะนี่คือหน่วยงานเดียวที่เข้าใจปัญหาและบริบทของแต่ละพื้นที่ได้อย่างชัดเจนมากที่สุด ทว่าทุกวันนี้ท้องถิ่นต้องเจอกับความท้าทายหลายอย่าง เช่นการหมุนเวียนเปลี่ยนตัวของข้าราชการระดับสูงซึ่งเกิดขึ้นบ่อย ผู้บังคับบัญชาระดับสูงเข้ามารับตำแหน่งแล้วก็ย้ายไป ไม่เกิดการยึดโยงกับประชาชนในท้องที่อย่างแท้จริง อีกทั้งยังไม่มีวิธีการวัดผลความสำเร็จที่ชัดเจน ซึ่งต่างกันกับหน่วยงานท้องถิ่นที่ยึดโยงกับคนในชุมชนผ่านระบบการเลือกตั้ง ทำให้ต้องพัฒนาตัวเองอยู่ตลอดเวลา
ระบบราชการกับภาพสะท้อนวิธีคิดเรื่องครอบครัวของสังคมไทย
ในระดับย่อย ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่า ระบบราชการของไทยสะท้อนวิธีคิดเรื่องความเป็นครอบครัวของไทย กล่าวคือ รัฐคือหัวหน้าครอบครัวในขณะที่คนในสังคมเป็นเสมือนสมาชิกในบ้านที่ต้องทำตามคำสั่งหัวหน้าครอบครัวทุกอย่าง การจะปฏิรูประบบนี้เท่ากับการที่สังคมจะต้องมาออกแบบความสัมพันธ์ภายในบ้านใหม่ ซึ่งเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก เนื่องจากความเสถียรที่มีอยู่สูงของตัวระบบเอง “ระบบราชการสมัยใหม่เกิดขึ้นครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่ 5 ถ้าเราใช้สายตาแบบนักรัฐศาสตร์ ระบบราชการถือเป็นสถาบันทางการเมืองสมัยใหม่ (Modern Political Institution) รวมกับกองทัพ ทั้งสองสถาบันนี้ถือเป็นสถาบันทางการเมืองที่มั่นคงมากอีกทั้งยังมีเสถียรภาพมากที่สุดในไทย เพราะมันมีความต่อเนื่องในเชิงโครงสร้าง ระบบวิธีคิดและจารีตการดำเนินงานที่เข้มแข็งที่สุด เพราะ 120 กว่าปีที่ผ่านมา ระบบนี้มันแฝงเข้ามาอยู่ในมิติเชิงวัฒนธรรมและวิธีคิดของเรามากกว่าที่เราคิด นอกเหนือจากความมีเสถียรภาพของตัวมันเอง มันยังฝังรากลึกในระบบกฎหมายทั้งหมด วิธีคิดเรื่องการดำเนินงาน การจัดการเรื่องทรัพยากรบุคคล ทุกอย่างในสังคมไทยถูกคิดโดยใช้ระบบแบบเดียวกับการทำงานของราชการ ถ้ามองในมิติเชิงองค์กรของมันเอง ระบบราชการไทยถือว่าเป็นระบบการจ้างงานที่ดีที่สุดในโลก มันมั่นคงมาก ความมั่นคงทางตำแหน่งสูงเพราะระบบประเมินผลงานไม่ชัดเจน การปรับตัวก็น้อย สมมติรัฐมอบหมายงานให้ข้าราชการไปทำ ถ้าทำพลาด เป็นเอกชนคุณโดนไล่ออก แต่ระบบราชการไทยบอกว่าไม่เป็นไร ทำความผิดก็แค่ย้ายไปมา ยังไม่นับรวมความสัมพันธ์ภายในที่ตรงกันกับระบบจารีตไทย เป็นโครงสร้างอุปถัมภ์ มีนาย มีลูกน้อง คนในระบบเหล่านี้เขาอยู่ในสภาพแวดล้อมที่มั่นคงแบบนี้มานานมากตั้ง 120 กว่าปี การจะทุบระบบเก่าเพื่อไปหาระบบใหม่มันจึงไม่ใช่เรื่องง่าย”
การจะปรับเปลี่ยนระบบราชการ ในทางการเมือง ถือว่าเป็นการปฏิรูปในระดับสถาบัน (Institutional reform) ซึ่งเกิดขึ้นได้ยาก แม้ว่าจะมีความพยายามนับครั้งไม่ถ้วนที่จะปรับปรุงระบบดังกล่าว เช่นในสมัยของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ แต่ก็ไม่เป็นผลสำเร็จ เหตุเพราะต้องประนีประนอมกับโครงสร้างและรูปแบบการทำงานแบบเดิม ผศ.ดร.วสันต์กล่าวเสริมว่า การปฏิรูปในระดับนี้มักจะไม่ค่อยมีผู้มีอำนาจคนไหนในระบบอยากที่จะทำกัน เพราะไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงที่ทำแล้วจะเรียกคะแนนนิยมได้ ที่สำคัญไปกว่านั้น รัฐบาลที่จะสามารถรับหน้าที่นี้ได้ต้องเป็นรัฐบาลที่มีเสถียรภาพสูง เพราะนี่เป็นกระบวนการที่ต้องใช้เวลาดำเนินการอย่างต่อเนื่องเท่านั้นจึงจะสำเร็จ
สู่ทางออกของหล่มกับดักทั้งสาม
การปกครองท้องถิ่นในสังคมไทยปัจจุบันใช้ระบบแบบที่เรียกกันว่า “สมมาตร” นั่นคือเป็นแบบเดียวกันหมดทั่วประเทศ ทว่าในทัศนะของ ผศ.ดร.อรทัย ก๊กผล รองเลขาธิการ สถาบันพระปกเกล้า กลับมองว่า รัฐจำเป็นต้องเปลี่ยนรูปแบบการทำงานให้เป็นแบบ “อสมมาตร” แทน กล่าวคือท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องปกครองแบบเดียวกันหมดเพราะแต่ละพื้นที่ต่างก็มีบริบทแวดล้อมที่แตกต่างกัน ผศ.ดร.อรทัยยังได้ยกตัวอย่างการปฏิรูปที่เกิดขึ้นในจีนและอินโดนีเซียซึ่งช่วยให้ประชาชนมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นอย่างชัดเจน
“ในประเทศจีน เขาประสบความสำเร็จมากในเรื่องการกระจายอำนาจ คนมีฐานะขึ้นทั้งประเทศ แต่ในไทยเราไม่เน้นเรื่องนี้ เราเน้นแค่เลือกตั้ง ระเบียบ แต่เราไม่พูดถึงการกระจายกิจกรรมทางเศรษฐกิจไปให้ท้องถิ่นทำ ทั้งๆ ที่มันเป็นหัวใจสำคัญในการพัฒนาประเทศโดยไม่จำเป็นต้องผ่านทุนใหญ่ รัฐต้องให้อิสระท้องถิ่นมากกว่านี้ ไม่ต้องกำหนดนโยบายแบบหว่านแหเพราะมันทำไม่ได้เหมือนกันทุกพื้นที่ ให้ท้องถิ่นได้ทำในแบบที่เข้ากันกับบริบทตัวเองจะดีที่สุด”
แน่นอนว่า แง่หนึ่ง การเปลี่ยนแปลงระบบระเบียบในการทำงานและการตรวจสอบก็สามารถส่งผลในแง่ลบได้ เช่นที่เกิดขึ้นในอินโดนีเซีย แต่เธอเชื่อว่านั่นคือสิ่งที่จะทำให้สังคมเกิดการเรียนรู้อันจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้นได้ในอนาคต “ในอินโดนีเซีย แน่นอน พอระเบียบมันผ่อนลง มันมีเคสของการทุจริตเกิดขึ้น มีคนติดคุกเต็มไปหมด แต่นั่นคือการเรียนรู้ เราไม่จำเป็นต้องทำให้ทุกอย่างตรงตามมาตรฐานส่วนกลาง แต่ละที่ต้องมีบริการสาธารณะที่สอดคล้องกันกับท้องถิ่นนั้นๆ อย่างนายกฯ ยะลา เขาควรจะมีสิทธิ์ในการจัดบริการสาธารณะให้คนในท้องที่ เพราะไม่ใช่ทุกที่ที่ต้องการบริการสาธารณะรูปแบบเดียวกัน ส่วนกลางมีหน้าที่แค่ให้เงินท้องถิ่นไปแล้วคอยมอนิเตอร์เงิน ถ้าทำไม่ได้ตามเป้าจึงค่อยดึงเอาอำนาจกลับ แต่ทุกวันนี้ท้องถิ่นทำงานแต่ในกระดาษ แต่ไม่ได้แก้ปัญหาตามความเป็นจริง”
ทางด้าน ผศ.ดร.วสันต์ ได้เสนอทางออกที่เป็นรูปธรรมโดยเน้นย้ำเรื่องการแบ่งหน้าที่ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น เพื่อจัดสรรรูปแบบความสัมพันธ์ของทั้ง 3 ภาคส่วนใหม่
“ส่วนกลาง ภูมิภาค ท้องถิ่น ทั้งสามเหมือนเป็นพี่น้องกัน การจะแก้ปัญหาเรื่องนี้มันก็คล้ายกับการแก้ปัญหาภายในบ้าน มันต้องแก้ที่ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสามคน ในมุมมองของผม ส่วนกลางมีหน้าที่เดียวคือคิด ภูมิภาคมีหน้าที่ประสานงานต่อแล้วให้ท้องถิ่นทำ ส่วนกลางควรเป็นหน่วย Think Tank ของประเทศ นั่นเท่ากับว่าส่วนกลางต้องใช้เงินน้อย ภูมิภาคเป็นกลไกประสานงานเพราะอยู่ใต้ส่วนกลางอยู่แล้ว ผู้ว่าจังหวัดทำอะไรคนก็เกรงใจ เหมาะกับเวลาที่ต้องประสานงานกับภาคอื่นๆ เช่น ภาคเอกชน ส่วนท้องถิ่นต้องเป็นคนสร้างบริการสาธารณะให้กับคนในพื้นที่ เพราะเป็นหน่วยที่ทำงานได้ดีที่สุดเพราะอยู่ในพื้นที่”
การเฝ้ารอให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในระบบส่วนกลางอาจไม่ใช่เรื่องง่าย นี่คือสิ่งที่วิทยากรทั้งสี่ท่านในงานต่างเห็นตรงกัน ดังนั้นแล้ว ทางแก้ปัญหาในเรื่องนี้ที่พอจะเป็นไปได้มากที่สุดอาจจะต้องเริ่มจากท้องถิ่นขึ้นไปยังส่วนกลาง นี่คือทางออกที่ผศ.ดร.อรทัยเชื่อว่าน่าจะเป็นไปได้มากที่สุด ท้องถิ่นอาจจำเป็นต้องดำเนินการสร้างความเปลี่ยนแปลงเองโดยไม่ต้องพึ่งส่วนกลางเพื่อสร้างเป็นแม่แบบให้หน่วยงานอื่นนำไปปรับใช้ต่อไป
“ท้องถิ่นไหน ที่ไหนทำได้เราก็ชูเป็นตัวอย่าง อย่างแม่สอดในประเด็นเรื่องยุทธศาสตร์ มันมีเสียงจากพื้นที่ที่แข็งแรง เขาไม่ได้รอให้โครงสร้างข้างบนเปลี่ยน แต่ข้างล่างใช้วิธีผนึกกำลังกัน ตรงไหนทำเองได้ก็ทำ ถึงแม้จะไม่สามารถแก้ปัญหาในเชิงโครงสร้างได้ แต่อย่างน้อยมันน่าจะนำไปสู่การสร้างกฎระเบียบบางอย่างที่เป็นประโยชน์ตามมา”
